Система публично-правового регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации

Нормативное регулирование инвестиционного процесса

В правовой доктрине авторы избегают вопроса о системе правового регулирования инвестиционной деятельности. Как правило, они ограничиваются констатацией фактов без последующего анализа и выводов. Например, «инвестиционное законодательство включает положения и гражданско-правового, и административно-правового характера, и отдельные вопросы налогообложения»¹ или «правовое регулирование инвестиционной деятельности осуществляется различными отраслями публичного и частного права. Эта сфера регламентирована гражданским, административным, финансовым, валютным, налоговым законодательством»².

Почти каждому правопорядку присуще деление на публичное и частное право. Критериями такого деления, как уже указывалось выше, являются предмет и метод правового регулирования. Конституционное право является объективно основополагающей отраслью. Над ним надстраиваются три материальных отрасли: административное, гражданское и уголовное право, а от них, соответственно, процессуальные – административно-процессуальное, гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное³. Это основные отрасли права. Помимо названных, в системе норм права выделяют также отрасли, в свое время отделившиеся от основных: трудовое право, финансовое право, налоговое право и др. Разграничение публичного и частного права главным образом осуществляется по отраслям права (конституционное, административное, финансовое, налоговое, валютное право и др. – сфера публичного права; гражданское, семейное, коммерческое (торговое), международное частное право и др. – система частного права)⁴. Система норм права является инструментом, при помощи которого и в сочетании с другими инструментами социального регулирования осуществляется регулирование многообразных общественных отношений⁵. Нормы права (как частного, так и публичного), образующие систему правового регулирования, создаются государством и обеспечиваются в своей реализации средствами государственного воздействия. В этом смысле правовое регулирование общественных отношений, в том числе и инвестиционных, осуществляется государством и является государственным. А в правовом государстве регулирование всегда предполагает исключительно правовое воздействие, т.е. государственное регулирование всегда должно быть правовым.

Когда мы говорим о предмете и методе отрасли права, мы отождествляем его с предметом и методом правового регулирования конкретной отрасли права. Закономерно предположить, что поскольку предмет и метод правового регулирования отличны применительно к отдельным отраслям системы права, постольку и само правовое регулирование отрасли имеет собственные черты и особенности⁶. Под правовым регулированием в широком смысле принято понимать комплекс государственных мер по приведению различных отношений в определенный порядок. В этом смысле государственное регулирование и правовое регулирование – тождественные понятия. Можно выделить два вида мер, составляющих этот комплекс⁷:

1. организационные, заключающиеся в учреждении специальных органов, в наделении их соответствующими полномочиями по осуществлению управленческих функций в сфере конкретных правоотношений, либо в наделении такими функциями уже существующих государственных органов власти.

2. правовые, суть которых состоит в разработке и принятии нормативных актов, призванных урегулировать определенные общественные отношения.

В рамках регулирования инвестиционных отношений представляется возможным выделить также экономические меры, такие как налоговые, таможенные льготы и иные меры экономического воздействия на субъектов инвестиционной деятельности⁸.

В теории права правовое регулирование понимают как механизм действия права, который связан с установлением конкретных прав и обязанностей субъектов, с прямыми предписаниями о должном и возможном, с осуществлением правовых норм через правоотношения⁹. В настоящей работе речь идет о государственном правовом регулировании, т.е. о совокупности обязательных правил поведения, содержащихся в нормативных правовых актах, с помощью которых государство регулирует инвестиционные отношения.

Предмет регулирования норм об инвестициях

Предметом регулирования инвестиционного права как комплексной отрасли права являются как частноправовые, так и публично-правовые отношения. Более узким является деление по отраслевой принадлежности правоотношений, также как и правовых норм, на гражданско-правовые, конституционно-правовые, уголовно-правовые, административно-правовые нормы и т.д. В основе деления – принадлежность норм, на основании которых возникают, изменяются или прекращаются правоотношения, к той или иной самостоятельной отрасли права. Инвестиционные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются на основании норм различной отраслевой принадлежности. В основе системы публично-правового регулирования инвестиционных отношений, как и любых иных правовых отношений, лежит конституционно-правовое регулирование, определяющее основополагающие принципы, на которых строятся правовые отношения в Российской Федерации, полномочия соответствующих государственных органов, разделение предметов ведения между публично-правовыми образованиями различного уровня. Систему публично-правового регулирования составляют также нормы административного права в случае проведения экспертиз инвестиционных проектов, необходимости принятия решений публичным субъектом о предоставлении объектов недвижимости, осуществления контроля за исполнением инвестиционного договора и др.; нормы финансового права – в случае предоставления бюджетных инвестиций, в той части, в которой бюджетное законодательство определяет полномочия соответствующих органов по распоряжению средствами бюджета в инвестиционных целях. Нормы налогового, таможенного законодательства, устанавливающие определенные льготы для субъектов инвестиционной деятельности, представляют собой экономическое воздействие государства на инвестиционные отношения, а не правовое, вследствие чего в данной работе не рассматриваются.

Формы регулирования инвестиций

Статья 11 Закона об осуществлении инвестиционной деятельности устанавливает, что органы государственной власти для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, используют две формы государственного регулирования: создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности и прямое участие государства в этой деятельности. Комплекс экономических и правовых мер по созданию благоприятных условий для осуществления инвестиционной деятельности, предусмотренных в подпункте 2 пункта 1 статьи 11 Закона об инвестиционной деятельности можно рассматривать как комплекс государственных мер по урегулированию инвестиционных отношений, т.е. как форму государственного регулирования, чего нельзя сказать о прямом участии государства в инвестиционной деятельности. Указанный закон включает в понятие прямого участия государства в инвестиционной деятельности его участие как в преддоговорных отношениях (проведение экспертизы инвестиционных проектов), так и в договорных (например, предоставление концессий российским и иностранным инвесторам). Государство в этом случае становится участником самих инвестиционных отношений, урегулированных им же – государством. Но прямое участие государства в инвестиционных отношениях не может рассматриваться как форма государственного регулирования.

Для выбора адекватных средств правового регулирования возникающих в процессе осуществления инвестиционной деятельности общественных отношений необходимо выделить признаки, по которым данные отношения обособляются друг от друга, подпадая под действие названных отраслей права¹⁰.

Реализация исполнительной власти в ходе инвестиционного процесса, не связанная непосредственно с финансовым обеспечением государства и муниципальных образований, регулируется административным правом. Наиболее широко административно-правовое регулирование имеет место на этапе преддоговорных инвестиционных отношений, а также в случае, когда стороной инвестиционных отношений становится публичный субъект. На договорном этапе преобладает гражданско-правовое регулирование, но публичный субъект приобретает право контроля за надлежащим исполнением условий инвестиционного договора. Если же речь идет о публичном интересе и деятельности государства и муниципальных образований в области финансов, применяется финансово-правовое регулирование. Т.е. финансово-правовое регулирование имеет место во всех случаях предоставления бюджетных средств для целей осуществления инвестиционной деятельности. В работе рассматриваются отраслевые проблемы правового регулирования инвестиционной деятельности, в связи с чем конституционно-правовое регулирование не является предметом настоящего исследования.

Таким образом, систему публично-правового регулирования инвестиционных отношений составляют финансово-правовое и административно-правовое регулирование.